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［內(nèi)容摘要］  失地農(nóng)民的安居、就業(yè)、角色轉(zhuǎn)換、保障等問(wèn)題已困擾中國(guó)城市化進(jìn)程多年。征地與用地的雙軌制、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、社會(huì)保障缺位、就業(yè)培訓(xùn)跟不上等是失地農(nóng)民難以為繼的主要原因。因此，需要通過(guò)完善征地補(bǔ)償機(jī)制、引導(dǎo)幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)、建立健全就業(yè)服務(wù)體系、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度等措施推動(dòng)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民  城市化  可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)民失去土地，就失去了祖祖輩輩賴(lài)以生存的基本依托，失去了傳統(tǒng)謀生技能的用武之地，打碎了子孫后代吃飯的飯碗，打亂了世世代代聚族而居的熟人環(huán)境，斬?cái)嗔肃l(xiāng)土文化的傳統(tǒng)血脈，失落了寄托鄉(xiāng)情鄉(xiāng)戀的精神家園。

一、中國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)困境

失地農(nóng)民問(wèn)題已困擾中國(guó)城市化進(jìn)程多年。如今在有的地方，被切割與土地的聯(lián)系，變?yōu)槭忻窈?，農(nóng)民依然像斷了線(xiàn)的風(fēng)箏，飄浮在城市的邊緣，不知所從。專(zhuān)家測(cè)算，目前中國(guó)大約有5000萬(wàn)失地農(nóng)民，這個(gè)龐大的群體有著太多的無(wú)奈，他們的聲聲嘆息呼喚著新制度的出臺(tái)。盡管他們失地的原因各不相同，補(bǔ)償安置千差萬(wàn)別，但大都面臨著共同的難題。按我國(guó)目前的人均耕地水平，一般每征用1畝地，就會(huì)伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。有專(zhuān)家推算，從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始自今，十幾年來(lái)的圈地運(yùn)動(dòng)至少造成我國(guó)農(nóng)村2000余萬(wàn)失地農(nóng)民失業(yè)。但大多數(shù)人認(rèn)為這是一個(gè)及其保守的說(shuō)法。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987——2001年，全國(guó)征用耕地2400多萬(wàn)畝，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民人均占有耕地減少到0.3畝以下或者完全失去土地，這里不包括違法占用耕地。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違法用地?cái)?shù)量占用總量的20%——30%,有的地方高達(dá)80%。如果考慮到違法占有耕地，人均占有耕地0.3畝以下或者完全失去土地的人口可能高達(dá)4000萬(wàn)——5000萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村人口的5%——6%。［1］

據(jù)韓俊生先生研究，1987年——2001年，中國(guó)至少有3400萬(wàn)農(nóng)民因征地失去或者減少了土地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000年——2030年的30年間，占用耕地將達(dá)到5450萬(wàn)畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。另有學(xué)者則認(rèn)為，到2030年，我國(guó)的失地農(nóng)民群體將達(dá)到1.1億人，這其中將有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀況，而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字最高可達(dá)8000萬(wàn)人，這一龐大的人群總體數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)許多發(fā)達(dá)國(guó)家人口總規(guī)模。另?yè)?jù)九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有因失地影響基本生活的只占30%。［2］

（一）安居問(wèn)題首當(dāng)其沖

農(nóng)民失去土地后，面臨的最大問(wèn)題就是安居問(wèn)題，使失地農(nóng)民拆遷易入住難。其原因在于：一是“先破后立”的工作方式使農(nóng)民無(wú)處安居。即一些地方不是先建安置房安置農(nóng)民，爾后再征地拆遷，而是不管農(nóng)民到哪里居住，先征地拆遷，常常為了趕工期，趕進(jìn)度，往往規(guī)定幾天內(nèi)必須搬離，不管你投親靠友，還是露宿街頭，拆后再慢慢安置。以致鬧得雞飛狗跳，干群關(guān)系劍拔弩張。二是補(bǔ)償太低，難以安居。從補(bǔ)償形式看，目前絕大多數(shù)地方主要采取較為單一的貨幣安置方式，即“要地不要人”。在一些地方，農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)甚至還不夠購(gòu)買(mǎi)安置搬遷房。三是收入來(lái)源減少，生活開(kāi)支加大，影響安居。征地前，農(nóng)民除了種地，可以利用房前屋后搞一些庭院種植養(yǎng)殖，從而節(jié)省家庭開(kāi)支?，F(xiàn)在地沒(méi)了，不僅收入來(lái)源減少，老弱病殘沒(méi)了干活的地方；而且各項(xiàng)生活開(kāi)支增加了，過(guò)去不花錢(qián)的糧食、蔬菜、肉蛋、飲水等，現(xiàn)在都需要花錢(qián)從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)。生活成本的增加，與實(shí)際收入的減少，這“一增一減”無(wú)疑使農(nóng)民陷入困境。四是一些地方的拆遷還原房質(zhì)量較差，無(wú)法安居。有的剛拿到手的新房子就發(fā)現(xiàn)裂痕或墻皮脫落，“樓脆脆”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這使農(nóng)民想安居也無(wú)法安居。

（二）“閑人”問(wèn)題重中之重

失去土地的農(nóng)民，面臨或無(wú)業(yè)可就，或有業(yè)難就，或有業(yè)半就，或有業(yè)不就，成為“閑人”者甚眾。包括：一是想做事卻找不到事做。這部分人是有做事的意愿，但苦于沒(méi)有門(mén)路。創(chuàng)業(yè)無(wú)門(mén)，打工無(wú)技，干蠻活又無(wú)力氣，比如50歲以上的老年人大多屬于此類(lèi)。二是基層組織幫助安排了一些事，提供了一些就業(yè)崗位，但往往形式大于內(nèi)容，安排的工作要么不對(duì)路，要么太累，要么工資過(guò)低，沒(méi)有吸引力，對(duì)于松散慣了的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)所謂上不上班，經(jīng)常是三天打魚(yú)兩天曬網(wǎng)。三是獲得了一些補(bǔ)償，手里有一些小錢(qián)，但對(duì)未來(lái)缺乏清晰理性的預(yù)期，得過(guò)且過(guò)，不想干活，更不愿意吃苦，今朝有酒今朝醉，渾渾噩噩過(guò)日子。四是獲得補(bǔ)償?shù)臄?shù)額較大，一夜暴富，便游手好閑，整日花天酒地，講排場(chǎng)，比闊氣，有的買(mǎi)豪車(chē)，有的去豪賭，甚至出現(xiàn)吸毒現(xiàn)象。五是農(nóng)村中老弱病殘婦幼常年都是全員參與生產(chǎn)的勞動(dòng)者，農(nóng)民沒(méi)有退休制度，農(nóng)業(yè)也不存在童工問(wèn)題。失去土地之后，他們不僅由生產(chǎn)者變成了純消費(fèi)者，而且全都成了地地道道的“閑人”。

（三）角色轉(zhuǎn)換意識(shí)薄弱

失地農(nóng)民離開(kāi)土地，住進(jìn)樓房，由世代聚居的村莊“被上樓”進(jìn)入新的社區(qū)，而這一過(guò)程中的角色轉(zhuǎn)化卻需要內(nèi)、外部長(zhǎng)時(shí)期的互動(dòng)作用。

一是職業(yè)轉(zhuǎn)換問(wèn)題。失地前的農(nóng)民以土地為主要生產(chǎn)資料，在失地以后卻不得不從一產(chǎn)轉(zhuǎn)向二產(chǎn)或三產(chǎn)。所謂隔行如隔山，對(duì)于文化低、技能差的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要從一產(chǎn)升級(jí)為二產(chǎn)、三產(chǎn)，實(shí)屬不易。尤其是那些上了年紀(jì)的農(nóng)民，積累了一輩子的“把式”在一個(gè)全新的生產(chǎn)體系、組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)器具面前束手無(wú)策。二是身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題。“農(nóng)民”一詞在中國(guó)最具特色，它不是職業(yè)的稱(chēng)謂，而是身份的象征。這些失地農(nóng)民，沒(méi)有了土地，不干農(nóng)活，但標(biāo)簽上仍貼著“農(nóng)民”二字。戶(hù)籍登記方面，與城市居民有著不一樣的戶(hù)口簿，真正的市民待遇無(wú)法普及。即使上了樓，住進(jìn)城里，衣食住行與城里人都沒(méi)有兩樣，但管理上的歧視、社會(huì)上的偏見(jiàn)等卻難以消除。有關(guān)調(diào)查顯示，有61.6%的失地農(nóng)民認(rèn)為自己還是“農(nóng)村人”，只有38.4%的人認(rèn)為自己是“城里人”。三是價(jià)值觀念轉(zhuǎn)換問(wèn)題。農(nóng)耕生產(chǎn)孕育了淳樸的鄉(xiāng)土文化，塑造了獨(dú)特的鄉(xiāng)土人格，當(dāng)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化遇上現(xiàn)代的城市文化，使許多農(nóng)民身處農(nóng)工兩界左右為難，游走城鄉(xiāng)之間進(jìn)退失據(jù)。生活中那些原本以為很在理的東西，不知是對(duì)是錯(cuò)，是留是棄。

從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展的必然階段，這種轉(zhuǎn)變是內(nèi)生的，漸進(jìn)的，沒(méi)有任何一種外力可以使這種轉(zhuǎn)變?cè)谝灰怪g完成。當(dāng)失地農(nóng)民面對(duì)突如其來(lái)的改變，縱使這種改變或許是他們?cè)?jīng)的向往，但帶給他們的只能是措手不及的“脫臼”，正如在黑暗中呆久的人突見(jiàn)光明，反而失明。再加上傳統(tǒng)文化的慣性與現(xiàn)行政策的時(shí)滯性之間的博弈，注定失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換是艱難的、漫長(zhǎng)的、痛苦的，這種轉(zhuǎn)型，使失地農(nóng)民變成一個(gè)農(nóng)民不像農(nóng)民市民不像市民，成為身在城市“找不著北”的迷茫一族。這種迷茫嚴(yán)重制約了他們未來(lái)的發(fā)展。

（四）后顧之憂(yōu)難以保障

農(nóng)民之與土地如同希臘神話(huà)中的安泰之與大地，須臾不可分離。農(nóng)民失去土地，后顧茫茫，憂(yōu)心重重，當(dāng)屬必然。

一是有限的補(bǔ)償款花完了怎么辦？和日本的“全面補(bǔ)償”、美國(guó)的“合理補(bǔ)償”、德國(guó)的“相當(dāng)補(bǔ)償”、巴西的“公平補(bǔ)償”不同，中國(guó)的征地補(bǔ)償很大程度上只能算是“象征性補(bǔ)償”，雖然十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)此有了全新規(guī)定，提高了之前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上仍是按征用地的原用途予以補(bǔ)償，沒(méi)有考慮土地經(jīng)營(yíng)者使用權(quán)權(quán)益增值，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，有的地方甚至以“零地價(jià)”出讓土地，“政府請(qǐng)客，百姓買(mǎi)單”。在本不合理的征地補(bǔ)償費(fèi)中，國(guó)家和集體又截留了70%以上，真正落到農(nóng)民手中的各種補(bǔ)償，有專(zhuān)家測(cè)算僅占10%左右，按目前農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅維持2年多的生活。有限的補(bǔ)償費(fèi)花光之后，如果沒(méi)有穩(wěn)定的工作，又身無(wú)長(zhǎng)技，如何生存？

二是什么時(shí)候農(nóng)民才能在社會(huì)保障上享受到市民待遇？由于我國(guó)城鄉(xiāng)社保制度存在很大差異，作為由村民向市民過(guò)渡的失地農(nóng)民，社保狀況不盡人意。據(jù)對(duì)失地農(nóng)民抽樣調(diào)查，醫(yī)療和養(yǎng)老是他們?cè)谏绫７矫孀顡?dān)心的問(wèn)題。有的地方即便享受了社保，失地農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻瘛巴恰眳s不“同?！?。如醫(yī)療，失地農(nóng)民的醫(yī)保卡只能在社區(qū)使用，而市民可在全市通用。再如養(yǎng)老保險(xiǎn)，市民有70歲的高齡卡，坐公交、逛公園都可免費(fèi)；80歲老人有高齡補(bǔ)貼，失地農(nóng)民則享受不到這些待遇。

三是子女的教育問(wèn)題。對(duì)失地農(nóng)民子女來(lái)說(shuō)，從農(nóng)村到城市里的學(xué)校，不僅學(xué)習(xí)節(jié)奏不合拍，而且，受二元城鄉(xiāng)文化影響，在學(xué)生之間很容易產(chǎn)生歧視，有的學(xué)校干脆將“回遷”的學(xué)生單獨(dú)設(shè)班，使失地農(nóng)民子女的心靈從小就承受這種壓力。由于生活所迫，失地農(nóng)民子女大多初中畢業(yè)就外出打工，素質(zhì)普遍低下，工資待遇難以提高，生活狀況難以改變，窮二代很可能傳導(dǎo)為窮三代，惡性循環(huán)。

    二、中國(guó)失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的原因

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放，再到新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了緩慢發(fā)展期、加速發(fā)展期和快速發(fā)展期三個(gè)階段。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2013年末，中國(guó)大陸總?cè)丝跒?span lang="EN-US" style="list-style-type: none;">136072萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口73111萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬(wàn)人，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，比上年提高了1.1個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，2013年中國(guó)“人戶(hù)分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，“戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。這里我們必須要承認(rèn)，城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是人的城鎮(zhèn)化而非地的城鎮(zhèn)化。我國(guó)目前這種城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，無(wú)法保護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）征地與用地的雙軌制，使農(nóng)民利益受到隱形侵害
    十八屆三中全會(huì)《決定》明確規(guī)定，建設(shè)用地市場(chǎng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，縮小征地范圍，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率——地方政府征地加難，轉(zhuǎn)向城市存量土地優(yōu)化利用。新的規(guī)定無(wú)疑使農(nóng)民受益，但事實(shí)上此前全國(guó)范圍內(nèi)，各地政府已大幅度的征地是按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式運(yùn)作，政策是由政府一方制定，由于信息和地位的不對(duì)稱(chēng)，相對(duì)于土地征用者而言，失地農(nóng)民總是處于弱勢(shì)地位，他們很難在政策中表達(dá)自己的利益訴求，，實(shí)際上隱形侵害了農(nóng)民的利益。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，使農(nóng)民利益受到公開(kāi)傷害

由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化戶(hù)口制度，使社會(huì)人群從出生后就被納入城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的不同范疇，而現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)的許多政策對(duì)城市和農(nóng)村居民明確提出雙重標(biāo)準(zhǔn)，使同一國(guó)家的普通公民在許多方面享受的卻是不同的待遇。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，利益補(bǔ)償方面的差異使城鄉(xiāng)差別顯得更加突出。正是這種身份的不同，所帶來(lái)的不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，帶有明顯的身份歧視痕跡，有違公正、公平和人權(quán)平等的社會(huì)宗旨。
    （三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使失地農(nóng)民生活水準(zhǔn)降低
    土地，對(duì)農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。失去土地則意味著“下崗失業(yè)”和失去基本社會(huì)保障，使得他們的生存、生產(chǎn)、生長(zhǎng)方式發(fā)生根本的改變，他們中的部分人員因此而返貧，生活艱難。過(guò)去農(nóng)民除了農(nóng)田收成以外，有些還有養(yǎng)殖、果木等方面經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的收益。而失地后，如果勞動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有盡快解決則導(dǎo)致缺少收入來(lái)源，加之生活消費(fèi)支出明顯增長(zhǎng)，一般生活水準(zhǔn)必然會(huì)降低。事實(shí)上部分“失地農(nóng)民”只顧眼前利益，對(duì)今后生活缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，沒(méi)有考慮到將土地補(bǔ)償費(fèi)用于解決自身養(yǎng)老保險(xiǎn)，“坐吃山空”，甚至參與賭博，使整個(gè)家庭陷入生活無(wú)著落的困境。

（四）社會(huì)保障缺位，使失地農(nóng)民無(wú)法享受正常救濟(jì)

基于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的管理體制，中國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障仍然存在政策法規(guī)不健全、保障制度不適應(yīng)等問(wèn)題。社會(huì)保障覆蓋范圍窄，城市現(xiàn)行的低保制度面臨新的問(wèn)題。在我國(guó)目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系中，保險(xiǎn)項(xiàng)目上以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為主，保障對(duì)象上以救災(zāi)救濟(jì)和社會(huì)福利的對(duì)象最廣，而救災(zāi)救濟(jì)的條件過(guò)于苛刻，基本上只有災(zāi)害救濟(jì)和五保戶(hù)、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟(jì)金，失地農(nóng)民由于不符合救濟(jì)條件而無(wú)法享受到救濟(jì)。另一方面，有一些失地農(nóng)民進(jìn)入了城鎮(zhèn)低保制度體系，加重了低保資金的壓力，增大了低保管理的難度。

（五）就業(yè)培訓(xùn)跟不上，使失地農(nóng)民就業(yè)難問(wèn)題突出

保障被征地農(nóng)民的基本生活的根本出路在于解決就業(yè)問(wèn)題。失地農(nóng)民就業(yè)難，除其自身?xiàng)l件原因外，也是現(xiàn)行征地安置辦法導(dǎo)致的后果，安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能。征地補(bǔ)助費(fèi)用低，失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；社會(huì)保障缺位，失地農(nóng)民沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的依靠；就業(yè)培訓(xùn)跟不上，失地農(nóng)民在就業(yè)市場(chǎng)無(wú)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

三、中國(guó)失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展對(duì)策研究

所謂“可持續(xù)發(fā)展”，是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一種可持續(xù)生計(jì)，農(nóng)民失去土地就意味著失去了可持續(xù)發(fā)展的生計(jì)。因此，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的著眼點(diǎn)應(yīng)該是尋找新的可持續(xù)發(fā)展的生計(jì)來(lái)取而代之。

（一）完善征地補(bǔ)償機(jī)制

嚴(yán)格杜絕一些地方打著公共利益的旗號(hào)征地，征地之后又按照市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)出售，而農(nóng)民得到的卻是微不足道的一點(diǎn)補(bǔ)償。征地補(bǔ)償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收補(bǔ)償時(shí)，不僅補(bǔ)償農(nóng)民進(jìn)城后的基本生活費(fèi)用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會(huì)保障，而且還包括了一定時(shí)期內(nèi)的土地增值收益。按照我國(guó)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年年均產(chǎn)值的三十倍。從這個(gè)規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于市場(chǎng)價(jià)值，征地補(bǔ)償不可能反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這是造成征地方與被征地方矛盾糾紛不斷的一個(gè)重要原因，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，總體上，征地應(yīng)反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并修改有關(guān)征地管理規(guī)定。在具體操作上，應(yīng)綜合考慮被征用土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí)，并以分等定級(jí)為基礎(chǔ)，參照經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格，確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；引入談判機(jī)制，由農(nóng)民或代表農(nóng)民的集體組織直接參與交易；參照資產(chǎn)評(píng)估辦法，確定其他各類(lèi)財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）引導(dǎo)幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)

資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見(jiàn)的，有了資產(chǎn)，人們可以從長(zhǎng)計(jì)議，追求長(zhǎng)期目標(biāo)。積累資產(chǎn)對(duì)失地農(nóng)民的心理促進(jìn)、意識(shí)提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用，是幫助失地農(nóng)民規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。在征地拆遷過(guò)程中，城市規(guī)劃部門(mén)與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要確保失地農(nóng)民樂(lè)有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。具體來(lái)講，一是失地農(nóng)民的住宅應(yīng)規(guī)劃在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段。二是住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化管理，這不僅能方便居民生活，也可提高居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房的價(jià)值。三是推行多層公寓住宅，既可節(jié)約寶貴的土地資源，也便于為失地農(nóng)民提供一定面積的房屋出租，獲取租金收益。四是在征用土地時(shí)，還應(yīng)規(guī)劃一定比例的土地作為村集體資產(chǎn)，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，為失地農(nóng)民提供一份產(chǎn)業(yè)。

（三）建立健全失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系

農(nóng)民失去土地，意味著同時(shí)失去生活資料和生產(chǎn)資料，成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗”的人群，生產(chǎn)生活陷入困境。因此，為失地農(nóng)民提供一份長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作，是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的重要手段。一是建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。把失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)納入城鎮(zhèn)下崗再就業(yè)培訓(xùn)范圍統(tǒng)籌安排。有針對(duì)性地免費(fèi)開(kāi)展實(shí)用技術(shù)、職業(yè)證書(shū)、社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等職業(yè)技能的培訓(xùn)和認(rèn)證，提高農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)技能，既“輸血”又“造血”，增強(qiáng)失地農(nóng)民的謀生能力。同時(shí)，把失地農(nóng)民就業(yè)，像城市失業(yè)者一樣納入市縣各級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)網(wǎng)絡(luò)，為他們提供必要的服務(wù)。二是廣開(kāi)就業(yè)渠道。政府要在拓展就業(yè)渠道上下功夫，多為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。譬如，在出讓土地時(shí)，可以本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂協(xié)議，為失地農(nóng)民提供一定數(shù)量就業(yè)崗位；實(shí)施建筑、道路、社會(huì)建設(shè)等勞動(dòng)密集型工程，最大限度增加就業(yè)崗位；將失地農(nóng)民納入小額信貸的政策范圍，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率等。三是消除就業(yè)障礙。引導(dǎo)社會(huì)各界消除對(duì)失地農(nóng)民的歧視，像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于失地農(nóng)民就業(yè)的制度和文化因素。

（四）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟(jì)、生活上的劇烈地震，在土地征用過(guò)程中，為失地農(nóng)民建立普惠的社會(huì)保障制度有利于消除失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的有力舉措。首先，堅(jiān)持“土地?fù)Q社保”。將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容，確保失地農(nóng)民在失去土地時(shí)，得到一份社會(huì)保障。其次，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。資金來(lái)源可以在土地收益中切塊一部分，實(shí)行專(zhuān)門(mén)化管理。同時(shí)，教育和引導(dǎo)農(nóng)民在獲得的征地補(bǔ)償中繳納部分資金，建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，確保失地農(nóng)民社會(huì)保障全覆蓋。再次，打破社會(huì)保障項(xiàng)目之間的制度堡壘。當(dāng)前，我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目之間缺乏順暢銜接的機(jī)制，在制度轉(zhuǎn)換上還存在障礙。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)把各種社會(huì)保障項(xiàng)目作為一個(gè)整體來(lái)考慮，使各種社會(huì)保障項(xiàng)目相互通用。第四，積極鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，在用地、基建、稅收、工商等方面給予一定的優(yōu)惠扶持。同時(shí)，適度引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)，利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障，使失地農(nóng)民老有所靠、老有所養(yǎng)。

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